■ 청구취지

○ 피고가 2022. 10. 27. 원고에게 한 폐기물처리사업계획서 부적합 통보 처분을 취소함

○ 원고 주장의 요지

- 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 함
- 원고의 대표이사는 알루미늄 제련 등 공정에서 발생하는 광재와 분진의 금수성을 제거하는 공법에 관하여 N일 자 ‘O’ 특허를 출원하여 P일자 특허등록을 마치고, Q일자 ‘R’ 특허를 출원하여 S일자 특허등록을 마쳤음. 또한, 원고는 OO시에 있는 이 사건 기존 사업장에서 이 사건 특허기술을 적용하여 알루미늄 광재 및 분말을 골재, 복토재로 재활용하는 이 사건 기존 폐기물처리사업을 영위하고 있음. 원고는 이후 이 사건 신청지 및 그 지상 건물을 경매로 취득하였고, 이 사건 건물의 용도를 변경하여 이 사건 신청지에서 알루미늄 광재만을 원료로 하는 중간 가공폐기물을 생산하고자 이 사건 폐기물처리사업계획서를 제출하였고, 원고는 이 사건 기존 사업장에서 이 사건 폐기물처리사업계획과 유사한 폐기물 중간재활용업을 영위하였으나, 이 사건 기존 사업장에서는 화재, 대기오염, 수질오염 등의 문제가 발생한 바 없음. 따라서 원고가 이 사건 폐기물처리사업계획에 따라 이 사건 폐기물처리사업을 영위하더라도 이 사건 건물에 화재가 발생하거나 이 사건 신청지 주변 지역에 환경오염으로 인한 피해가 발생할 우려가 있다고 볼 수 없음

- 원고는 이 사건 특허기술을 적용하여 영업대상 폐기물인 알루미늄 광재의 금수성을 제거할 계획이므로, 원고가 이 사건 건물에서 이 사건 폐기물처리사업을 영위하더라도 화재가 발생할 우려는 없음. 설령 이 사건 건물에서 화재가 발생하더라도, 원고는 이 사건 건물에 관하여 화재보험계약을 체결하였고, 이 사건 처분서에 기재된 주택이나 돈사, 비닐하우스, 고속도로는 이 사건 신청지와 충분한 거리를 두고 떨어져 있거나 산(山), 고속도로를 따라 설치된 철제 펜스 등의 시설에 의해 이 사건 건물과 차단되어 있어 위 주택, 돈사, 비닐하우스, 고속도로에 피해가 발생할 우려는 없음

- 피고는 주식회사 G가 발급받은 대기배출시설 설치 신고증명서의 배출항목에 특정대기유해물질인 크롬이 포함되어 있어 원고가 G로부터 알루미늄 광재류를 공급받는 경우 이 사건 폐기물처리사업계획서에 기재된 오염물질 외의 다른 오염물질 등이 발생할 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였음. 그러나 G는 알루미늄을 소성(燒成)하는 업체인바, 그 공정에서 크롬이 배출된다고 하더라도 알루미늄 소성 공정 후 발생하는 광재를 처리하는 원고의 재활용 공정에서 크롬이 배출될 가능성이 있다고 볼 수 없고, G가 크롬을 배출항목으로 하는 대기배출시설 설치 신고를 하였다고 하여 현실적으로 크롬을 배출하고 있다고 볼 수 없음. 피고는 2021. 5. 28. G가 그 사업장 폐기물인 그 밖의 분진의 처리를 원고에게 위탁한다는 내용의 사업장폐기물배출자 신고를 수리하였는바, 원고가 G로부터 영업대상 폐기물을 공급받는 것이 위법하다고 볼 수도 없음. 나아가 원고는 2023. 2. 9. G와 사업장 일반폐기물 위·수탁처리계약을 해지하여 G로부터 알루미늄 광재를 공급받지 않게 되었음. 또한 대기오염물질배출시설에서 특정대기오염물질인 크롬이 배출된다고 하여 그 시설이 설치된 사업장에서 같은 성분이 포함된 수질오염물질이 배출된다고 볼 수도 없음

- 피고는, 원고가 OO시장으로부터 발급받은 이 사건 기존 사업장에 관한 대기 배출시설 설치 신고증명서에 ‘먼지, SO2(황산화물), NO2(질소산화물), 염소’가 기재되어 있다는 이유로 이 사건 건물에서 이 사건 폐기물처리사업을 영위하는 경우에도 특정대기유해물질에 해당하는 염소가 배출될 우려가 있다고 주장하나, 이 사건 기존 사업장서 2020. 5. 19., 2020. 9. 8., 2021. 1. 26., 2023.  8. 22. 실시한 대기오염 측정결과 염소가 검출되지 않았음. 따라서 이 사건 건물에서 특정대기유해물질인 염소가 배출되어 대기오염 또는 수질오염이 발생할 우려가 있다고 볼 수 없음

- 피고는 이 사건 폐기물처리사업을 반대하는 인근 주민들의 민원을 고려하여 이 사건 처분을 하였음. 그러나 이 사건 신청지 인근 주민들은 원고가 이 사건 폐기물처리사업을 영위하면서 지정폐기물을 취급한다는 오해를 하여 이 사건 폐기물처리사업을 반대한 것이며, 환경부장관이 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리업의 허가에 관한 업무를 처리함에 있어 필요한 사항을 정한 폐기물처리업 허가업무처리지침에는 ‘단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보를 하여서는 아니 됨’이라고 규정되어 있는바, 인근 주민의 반대 민원을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법함

- 구 폐기물관리법 제13조의 2 제1항은 ‘누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다.’라고 규정하고, 같은 항 각 호, 같은 조 제2항, 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의 3에서는 폐기물을 재활용하여 제조할 수 있는 제품을 한정하고 있었음. 그러나 2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정된 폐기물관리법 제13조의 2 제1항은 ‘누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다.’라고 규정하고, 같은 항 각 호, 같은 조 제2항, 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의 3에서는 폐기물 재활용이 제한되는 기준을 정하는 것으로 그 내용이 변경되었는바, 위와 같은 법령의 개정은 폐기물 재활용을 원칙적으로 허용하고 예외적으로 금지하려는 데 그 취지가 있다고 보아야 함. 위와 같은 법령의 개정 경위와 취지에 비추어 보면, 피고는 우선 이 사건 폐기물처리사업계획에 대하여 적합 통보를 한 후 원고가 이 사건 폐기물처리사업을 영위하는 과정에서 폐기물처리사업계획 부적합 사유가 발생하거나 확인이 될 경우 시설의 폐쇄를 명하는 등의 행정처분을 하여야 함. 그럼에도 이 사건 신청지에서 이 사건 폐기물처리사업을 영위하는 경우 특정대기유해물질이나 특정수질유해물질이 배출될 개연성이 있다는 이유로 부적합 통보를 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것임

■ 판단 

○ 행정청은 폐기물처리 사업계획서의 적합 여부를 심사함 있어서 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제되는 사항이 없다고 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합통보를 할 수 있음. 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호가 인용하고 있는 환경정책기본법 제12조 제1항은 국가에 대하여 ‘생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등’을 고려하여 환경기준을 설정할 의무를 부과하고 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 할 의무가 있음을 명확히 선언하고 있으며, 나아가 환경정책기본법 제13조는 ‘환경기준의 유지’라는 제목으로 환경기준 유지를 위하여 고려해야 할 사항으로, 환경 악화의 예방 및 그 요인의 제거(제1호), 환경오염지역의 원상회복(제2호), 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경오염 및 환경훼손의 예방(제3호), 환경오염방지를 위한 재원의 적정 배분(제4호)을 들고 있음. 여기서 ‘환경’에는 생활환경과 자연환경이 모두 포함되며, 이와 같이 폐기물관리법과 환경정책기본법은 지정폐기물이 아닌 폐기물인 경우 폐기물관리법과 환경정책기본법의 입법 목적에 입각하여 환경 친화적으로 폐기물처리업을 영위하도록 요구하고 있고, 위와 같은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 취지에 비추어 보면, 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 수 있으며, 이에 관해서는 행정청에 광범위한 재량권이 인정됨. 따라서 법원이 적합 여부 결정과 관련한 행정청의 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때는 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 함. 또한, ‘자연환경·생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 함. 그리고 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정 의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아님. 또한 이때 제출된 폐기물처리사업계획 그 자체가 독자적으로 생활환경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 분리하여 심사대상으로 삼을 것이 아니라, 기존의 주변 생활환경과 자연환경 상태를 기반으로 그에 더하여 제출된 폐기물처리사업계획까지 실현이 되는 경우 주변 환경에 총량적·누적적으로 어떠한 악영향을 초래할 우려가 있는지를 심사 대상으로 삼아야 함. 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 함

 

○ 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들, 을 제3 내지 17호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 사정들 및 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없음. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없음

 

○ M고속국도에 설치된 철제 가드펜스 등의 시설은 차량의 이탈과 사람의 통행을 차단하기 위한 도로안전시설로서 고속국도 구역 밖에서 발생하는 화재로부터 고속국도나 고속국도를 통행하는 자동차의 안전을 보호하기 위한 시설이라고 볼 수 없음. 또한 이 사건 신청지와 인근 마을, 주택, 돈사, 비닐하우스 등이 일정 거리를 두고 떨어져 있더라도 그 사이에는 수목이 식재된 임야가 있으므로, 이 사건 신청지에서 화재가 발생할 경우 이 사건 신청지에 인접한 임야가 연소(延燒)되어 그로 인한 피해가 이 사건 신청지 인근 마을, 주택, 돈사, 비닐하우스 등의 시설에 미칠 가능성을 배제할 수 없음

 

○ 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청지 주변에는 주택과 비닐하우스, 돈사, 곤충사육시설, 전답 등이 있고, 이 사건 신청지에 인접한 위치에 M고속국도가 있음. 반면 이 사건 기존 사업장은 공장이 밀집된 장소에 있는바, 그 주변 환경이나 입지 여건이 이 사건 신청지와 동일하다고 볼 수 없음. 따라서 OO시장이 원고에게 이 사건 기존 사업장을 폐기물 재활용시설 소재지로 하는 폐기물 중간재활용업 허가를 하였다고 하더라도 피고가 반드시 이 사건 신청지에서 유사한 내용의 폐기물 중간재활용업 허가를 하여야 한다고 볼 수 없음

 

○ 행정청이 폐기물처리사업계획서 부적합 통보를 하면서 그 처분서에 불확정개념으로 규정된 법령상의 허가기준 등을 충족하지 못하였다는 취지만을 간략히 기재하였다면, 부적합 통보에 대한 취소소송절차에서 행정청은 그 처분을 하게 된 판단 근거나 자료 등을 제시하여 구체적 불허가사유를 분명히 하여야 함. 이러한 경우 재량행위인 폐기물처리사업계획서 부적합 통보의 효력을 다투는 원고로서는 행정청이 제시한 구체적인 불허가사유에 관한 판단과 근거에 재량권 일탈·남용의 위법이 있음을 밝히기 위하여 소송절차에서 추가적인 주장을 하고 자료를 제출할 필요가 있음(대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두36007 판결 참조). 피고는 이 사건 처분서에 ‘사업계획서 상 제출한 오염물질 외에 예측할 수 없는 그 외 대기오염물질 등이 발생할 수 있다.’고 기재하였으나, 이 사건 소송절차에서 이 사건 처분서에 기재한 처분사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 범위 내에서 이 사건 폐기물처리사업을 영위할 경우 발생할 우려가 있는 대기오염물질을 특정할 수 있음. 피고는 이 사건에서 이 사건 폐기물처리사업계획에 따른 폐기물 중간가공시설에서 크롬 외에 특정대기유해물질에 해당하는 염소가 포함되어 있을 가능성이 있다고 주장하고 있는바, 이는 이 사건 처분서에 기재한 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성 범위 내에서 처분사유를 추가한 것이라고 인정되고, 이에 대하여 원고도 이 사건에서 비철금속제련공정광재(51-04-03), 그 밖의 광재류(51-04-99)의 중간가공 과정에서 염소가 발생할 우려가 없다고 주장하고 있으므로, 위와 같은 처분사유의 추가는 적법함. 나아가 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 중간가공시설에서 특정대기유해물질인 크롬이나 염소가 발생하여 대기오염이나 수질오염을 초래할 우려가 있다는 피고의 판단이 불합리하다고 보기 어려움 

 

○ 이 사건 폐기물처리사업계획 중 환경오염방지계획의 내용은 대기오염물질 배출시설인 반응시설에서 발생하는 먼지와 폐가스를 후드와 덕트, 송풍기를 거쳐 시간당 42㎥의 물이 분무되는 세정집진시설로 이송하고, 먼지와 폐가스를 함유한 폐수를 유효용량 4.14㎥ 규모의 세정집진시설 하부 집수조에 저장하였다가 다시 먼지와 폐가스 세정에 사용하며, 월 1회 세정집진시설 하부 집수조에 저장된 폐수 전량을 OO OO구에 사업장이 있는 폐수 위탁처리업체를 통하여 처리한다는 것이며, 앞서 본 바와 같이 이 사건 폐기물처리사업계획에 따른 폐기물 중간가공 공정에서 크롬, 염소 등의 특정대기유해물질이 발생할 가능성이 있는 이상 세정집진기를 이용한 대기오염물질 처리과정에서 발생하는 폐수에 크롬, 염소 등이 포함될 가능성을 배제할 수 없음. 나아가 이 사건 폐기물처리사업계획에 대기오염물질 처리 과정에서 발생한 폐수를 한 달간 보관하고 그 보관 기간 동안 폐수를 순환하여 재사용한다고 되어 있는 점에 비추어 보면, 원고가 위 폐수를 전량 위탁 처리하더라도 폐수의 누출 등으로 인한 수질오염 위험이 완전히 차단된다고 단정하기 어려움. 또한 원고가 자신의 책임으로 폐수 운반 과정을 지배하지 못하고 피고가 직접 감독하기 어려운 폐수 위탁처리업체를 통하여 특정수질유해물질이 포함되었을 가능성이 있는 폐수를 이 사건 신청지에서 반출하도록 하는 경우 이 사건 신청지 주변 지역의 수질오염이 안정적이고 효율적으로 예방될 수 있다고 보기도 어려움

 

○ 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우는 그 처분을 위법하다고 할 수 없음. 설령 이 사건 중간가공시설에서 특정대기유해물질이나 특정수질유해물질이 배출될 가능성이 적다고 하더라도, 이 사건 중간가공시설을 설치하는 경우 화재로 인한 피해가 발생할 위험이 있다고 본 피고의 판단이 현저히 합리적이지 않다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 볼 만한 사정이 없는 이상 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없음 

 

○ 행정청의 폐기물처리사업계획 적합 여부 결정이 재량권을 일탈·남용하였는지 심사할 때는 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형을 고려하여야 하므로, 피고가 인근 주민들의 입장을 종합적으로 고려하여 이 사건 폐기물처리사업계획의 적합 여부를 심사하였다고 하더라도 이를 위법하다고 볼 수 없음. 나아가, 앞서 본 환경오염 발생 우려에 비추어 보면, 피고가 단순히 인근 주민들의 반대 민원이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다고 보기 어려움 

 

○ 2015. 7. 20. 법률 제13411호 폐기물관리법 개정으로 구 폐기물관리법 제13조의 2 제1항의 문언이 ‘누구든지 폐기물을 재활용하려는 자는 다음 각각 호의 어느 하나에 해당하는 용도 또는 방법을 따라야 한다.’에서 ‘누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다.’로 변경되었는바, 위 법률 개정의 목적은 폐기물 재활용에 대한 규제를 원칙적으로 허용하고 예외적으로 금지하는 방식으로 변경하려는 데 있음. 그러나 2015. 7. 20. 법률 제13411호 폐기물관리법 개정을 전후하여 폐기물처리사업계획서 적합통보제도에 관한 폐기물관리법 제25조의 규정은 개정되지 않고 그대로 유지된 점, 폐기물처리법 제25조에서 폐기물처리사업계획서에 대한 적합 여부 통보 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 영위하려는 자가 폐기물처리시설을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다는 판단을 받는 경우의 경제적·시간적 손실을 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부의 통보처분을 하도록 하고 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하려는 데 있다고 할 것인바, 폐기물처리업의 허가를 하기 곤란할 중대한 공익상 필요가 있다면 이러한 사정까지 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 판단하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 부합하는 점에 비추어 보면, 구 폐기물관리법 제13조의 2 제1항의 문언이 현행 폐기물관리법 제13조의 2 제1항과 같이 변경되었다는 사정만으로 폐기물관리법 제25조 제1항의 적용이 배제된다고 볼 수 없고, 폐기물관리법 제25조 제1항에 따른 적합성 심사 기준이 완화되어야 한다고 볼 수도 없음 

 

○ 환경이 훼손되면 원상회복이 어려운 경우가 많아 피해복구에 한계가 있는 점, 이 사건 신청지 인근의 자연환경과 생활환경에 비추어 이 사건 신청지에 이 사건 폐기물처리사업계획에 따른 폐기물 중간가공시설이 설치·운영되는 과정에서 대기오염, 수질오염 등이 발생하거나 화재가 발생하는 경우 그로 인한 피해를 되돌리기 어려울 것으로 보이는 점에 비추어 보면, 원고가 이 사건 건물에 관하여 화재보험계약을 체결하였다거나 피고가 사후적으로 시설 폐쇄명령 등의 행정조치를 가할 수 있다는 사정만으로 이 사건 폐기물처리사업 계획에 대한 적합 통보를 하여야 한다고 보기 어려움

  

■ 결론

○ 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결함

 

■ 주문

○ 원고의 청구를 기각하고, 소송비용은 원고가 부담함

■ 첨부파일 

2022구합54120 폐기물처리사업계획서 부적합통보 처분 취소 

 

■ 출처

창원지방법원